关于把脱贫攻坚同乡村振兴战略有机结合的调研报告

    坚持将“草牧场增绿”与“贫困户增收”相结合，对生态环境脆弱地区和重点生态功能区贫困人口，通过草场流转，招聘生态管护员等方式带动脱贫。2018年全盟流转草牧场的贫困户达到350户，涉及流转资金330万元，招聘草原生态专职管护员620人，其中建档立卡贫困户39人，平均年收入2.5万元。以沙源工程为主，坚持把林业生态建设项目优先安排在贫困旗县实施，2018年贫困旗县林业生态建设面积达34.8万亩。在8个贫困旗县落实国家级公益林补偿面积1260万亩，年度补偿资金1.8亿元；落实自治区地方公益林补偿面积25万亩，年度补偿资金75万元。2018年自治区增加了我盟3个国贫县在册贫困户生态护林员指标300名，截至目前，全盟生态护林员政策补助总量达到700名，年人均补助资金1万元，带动1622名贫困人口。

　　（四）教育脱贫方面

　　全盟现有本地户籍在盟内就读建档立卡家庭经济困难学生4286人，其中，学前教育阶段693人，义务教育阶段2380人，高中教育阶段（含职高）900人，高等教育阶段313人。截至2019年4月底，因学致贫家庭数已从2018年初的131户减少为12户。建立了全盟义务教育阶段“控辍保学”动态监测数据库，并建立了失学辍学劝返登记和月报制度，已实现建档立卡贫困家庭义务教育阶段子女助学政策全覆盖。目前，所有建档立卡家庭经济困难学生均已享受相应政策资助，没有一名学生因贫辍学，贫困家庭学生接受教育权利得到了根本保证。

　　（五）健康脱贫方面

　　将建档立卡贫困人口全部纳入医疗保障范围，医保政策范围内住院费用平均报销比例不低于70%。严格落实“三个一批”行动医保报销政策，确保建档立卡贫困人口大病集中救治、慢病签约服务、重病兜底保障政策落实到人。截至目前，全盟共为建档立卡贫困人口9929人次报销医保资金2398万元。全盟建档立卡贫困人口在普通门诊就诊5287人次，医保报销33万元；门诊大病就诊726人次，医保报销60万元；住院就诊3916人次，医保报销2305万元。

　　（六）社会兜底脱贫方面

　　目前全盟3532名建档立卡贫困人口中符合条件的2358人已全部纳入兜底保障范围，其中纳入低保2350人，纳入特困供养8人。积极开展建档立卡贫困人口城乡居民养老保险全覆盖清零达标专项行动，年底前为符合条件的建档立卡未脱贫的贫困人口全部代缴城乡居民养老保险费；为年满60周岁、未领取国家规定的基本养老保险待遇的贫困人口按月发放城乡居民养老保险待遇。结合实际，落实《城乡居民养老保险扶贫清零达标实施方案》，在贫困人口信息系统与自治区城乡居民信息系统数据比对工作的基础上，利用人社扶贫信息平台进行数据再次比对，准确掌握未参加养老保险建档立卡贫困人口底数。目前，全盟建档立卡待遇应领取人员领取率为100%。

　　二、推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的工作思路

　　（一）产业促脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。产业发展是统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴的着力点和支撑点，大力推进产业精准脱贫，保障贫困人口的收入稳定，实现巩固提升脱贫质量的目标。一是培育壮大优势特色产业。坚持农牧结合，做优草原畜牧业，加快现代畜牧业发展，通过不断调整优化畜群畜种结构和构筑畜牧业全产业链，构建现代畜牧业产业体系。加强农牧业基础建设，大力推进标准化牲畜棚舍升级改造、安全水源、机械化饲喂设施设备建设，加快实施优质牧草工程，积极发展饲草料产业，增强防灾减灾能力。二是健全减贫带贫机制。大力推广资产折股量化、托管托养、经营权入股分红、土地流转、就业务工等不同类型的减贫带贫模式，积极探索新的减贫带贫方式，完善机制，促进贫困人口持续增收。培育壮大龙头企业和生产经营主体，帮助其做大产业规模，增强带动能力，推动扶贫产业持续发展。明确各类新型经营主体带贫方式、带贫人数、带贫期限、增收标准等要求，对带动能力强、效果好的，加大政策支持力度。三是促进一二三产业融合发展。加快推进农村牧区一二三产业融合发展，大力培育各具特色的新产业新业态，不断夯实乡村牧区振兴的物质基础。鼓励和扶持农牧民、乡村牧区合作组织与农畜产品加工企业、电商企业合作，推进一二三产业深度融合。加快乡村牧区流通体系建设，打造农畜产品销售公共服务平台，支持供销、邮政、快递及各类企业把服务网点延伸到苏木镇和嘎查村，建设现代化农畜产品冷链仓储物流体系。

　　（二）加强组织建设促脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。按照“融入扶贫抓党建、抓好党建助扶贫”的思路，以基层组织建设为引领，充分发挥党组织、党员先进模范作用和集体经济在补齐牧区发展短板、扶危济困方面的积极作用。一是积极发挥基层党组织战斗堡垒作用。聚焦脱贫攻坚工作，充分发挥党员干部在脱贫攻坚中的先锋模范作用，以实际行动助力脱贫攻坚。积极推行“党支部+合作社+贫困户”模式，通过党组织领办创办经济合作组织，带领群众增收致富。二是精准选派驻村干部队伍。统筹选派驻村扶贫工作队成员，充分发挥帮扶单位和驻嘎查村干部自身优势，帮助贫困嘎查村解决脱贫攻坚面临的突出困难和问题，确保扶贫工作队选派精准、力量充足。三是着力强化集体经济建设。不断强化基层党组织在嘎查村集体经济发展壮大过程中的引领作用，积极探索多元化发展路子，推广创建以合作与联合为主要形式的“支部+支部”“党委+支部”“党委+党委”集体经济发展模式，鼓励支持嘎查村级组织利用资源资产优势，领办创办专业合作经济组织，形成党建引领发展的良好局面。

　　（三）人才促脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。强化农畜牧业和农牧区发展人才支撑，结合农村牧区专业技术人才的需求，大力培育一批有文化、懂技术、会经营、以农畜牧业为职业的新型职业农牧民，为农村牧区振兴提供人才保障。一是落实产业发展指导员制度。成立产业发展指导组，走村入户摸清贫困嘎查村、贫困户产业发展情况，落实产业扶贫政策，及时解决生产技术难题，促进农畜产品顺畅销售，为产业扶贫提供重要支撑。二是广泛开展农牧民培训。重点开展面向建档立卡贫困户的精准扶贫政策引导性培训和劳动力技能性培训，促进贫困家庭至少有一人掌握一门以上致富技能并能实现就业创业。三是做好致富带头人培训。按照“大户带穷户，先富帮后富”的要求，组织开展贫困旗县贫困嘎查村“两委”及农牧民专业合作组织培训、种养业大户专题培训，发挥创业致富带头作用。

　　（四）文化促脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。一是广泛开展文艺惠民演出活动。充分发挥脱贫攻坚文艺宣传队的作用，深入各苏木镇、嘎查村开展脱贫攻坚宣传教育活动，通过乌兰牧骑、小戏、小品等形式，宣传党的各项扶贫政策。大力引导广大群众积极投身到脱贫攻坚、乡村振兴和乡风文明建设的热潮中来，提振自主脱贫的精气神，激发脱贫致富的内生动力，助推社会主义核心价值观和乡村文明建设，助力打赢脱贫攻坚战。二是加大脱贫攻坚政策宣讲力度。向贫困群众广泛宣传脱贫攻坚各项政策、工作进展、实时动态等，引导贫困户树立“安贫可耻、勤劳光荣”的思想意识，激发贫困群众主动脱贫的意愿和对美好生活的向往，从教育引导、文化熏陶、感性共鸣、理性思考、自觉接受逐步转化，实现精准扶贫与精神扶贫紧密结合、同频共振、共同推进。三是发挥先进典型示范作用。挖掘、评选、表彰、宣传一批对脱贫攻坚工作有突出贡献的单位和个人、有示范带动意义的脱贫户和自强不息脱贫致富的典型，开展脱贫攻坚先进事迹巡回报告会，进一步发挥脱贫攻坚先进典型的示范带动作用，引导广大干部群众以先进典型为榜样，积极投身脱贫攻坚工作，充分发挥贫困户主观能动性，立足自身发展生产，激发内生动力，全面打赢脱贫攻坚战。

　　（五）生态促脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。全面打赢脱贫攻坚战，实现生态宜居目标，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。一是加大草原保护力度。有力实施草原奖励补助机制，科学利用草牧场，落实禁牧和草畜平衡与奖补资金发放挂钩等措施，全面保护草原生态，促进畜牧业可持续发展，实现生态保护、畜牧业发展和脱贫攻坚的多方共赢。二是引导贫困群众积极参与。积极推进参与式扶贫，强调扶贫措施与贫困群众参与挂钩，优先吸纳贫困人口参与基础设施管理养护等公益岗位，引导群众积极参与人居环境整治和牧区美化环境，让贫困户有更多的参与感和获得感。三是推进农村牧区人居环境整治。以全面改善提升牧区宜居水平为根本，通过人居环境改善、生活垃圾处理、生活污水治理、厕所粪污治理、村容村貌整治等多方措施的实施，打造美丽宜居牧区升级版。

　　三、结合推进的主要做法

　　（一）强化组织推动。盟委、行署始终将扶贫开发工作作为头号民生工程来抓，摆在重要议事日程，根据盟级领导职务变动情况调整了全盟扶贫开发领导小组，副组长兼任全盟乡村牧区振兴工作领导小组组长，及时协调研究统筹解决乡村牧区振兴和脱贫攻坚过程中的重点难点问题，安排部署重点工作，层层压实责任。成立了由发改、教育、民政、财政、人社、住建、卫生、农牧业、扶贫等20个乡村牧区振兴主要部门组成的脱贫攻坚专项工作推进组，分别负责本行业部门精准脱贫任务的落实，逐项完善工作措施。抽调盟直部门主要负责同志任组长，向全盟8个贫困旗县全部派驻督导组，到2020年底前派驻贫困旗县督促指导脱贫攻坚工作。截至2018年底，全盟派出驻嘎查村工作队670个，派出驻村干部3273人，实现了贫困嘎查村驻村工作队全覆盖，为每户建档立卡贫困户落实帮扶责任人。

　　（二）精准识别贫困人口。2016年以来，我盟每年组织开展建档立卡动态调整，特别是2017年乡村牧区振兴推进以来，逐步加大对贫困人口识别不准、信息不准、数据不实等问题排查整治力度，切实提高识别退出精准度，做到应纳尽纳、应扶尽扶。截至目前，全盟有建档立卡贫困人口3532人，1819户。

　　（三）振兴产业实现脱贫。我盟按照“六个精准”、“五个一批”要求，以推进乡村牧区产业振兴为保障，深入推进产业扶贫、京蒙扶贫协作等重点工作，切实提高了精准扶贫精准脱贫成效。全盟探索实施扶贫流动畜形式开展扶贫工作，截止目前，累计扶持贫困人口3765户、9294人，积累扶贫流动畜45871只羊、2547头牛。推广“菜单式”扶贫、“党支部+合作社+贫困户”、“龙头企业+贫困户”等发展模式，进一步建立健全产业扶贫带贫长效机制，比如多伦县的扶贫菜单已经达到6大类27小项，苏尼特左旗的扶贫菜单也达到了5大类18小项，太仆寺旗中畜荣泰、正蓝旗顺鑫鑫源等45家企业，苏尼特右旗嘉兴种植专业合作社、苏尼特左旗查干哈达牧业合作社等87家合作社通过订单收购、就业务工、托管托养、入股分红等方式带动贫困人口增加收入，解决贫困户参与度低、效益低的问题。2016年-2018年底，全盟依靠农牧业产业扶贫脱贫近2.2万人。

　　（四）强化乡村振兴扶贫资金保障。2016年-2018年，我盟结合推进全盟农村牧区危房改造、安全饮水等基础设施建设工程及专项扶贫项目，共落实上级财政扶贫专项资金10.11亿元，盟本级预算安排2.49亿元。根据贫困人口数量、贫困发生率等主要因素，将扶贫资金切块分配下达，由旗县根据脱贫攻坚任务的实际需要，将扶贫资金精准用于贫困人口。在此基础上，对深度贫困旗和每年计划脱贫摘帽的贫困旗县又适当增加了扶贫资金投入。进一步加强扶贫资金监管，确保扶贫资金用得精准、用出成效，切实增强扶贫资金保障能力。推动旗县扶贫项目库建设，有效解决项目储备不足、资金闲置等问题。

　　（五）构建乡村牧区振兴扶贫大格局。2016年以来，结合自治区党委和盟委1号文件，研究制定《锡林郭勒盟定点帮扶工作方案》、《锡林郭勒盟脱贫攻坚驻贫困嘎查村工作队管理工作的实施意见》等方案。结合组织部门工作部署，盟直155个机关企事业单位结对帮扶144个嘎查村，各级帮扶部门投入各类帮扶资金1.58亿元。2018年“中国社会扶贫网”全面上线，实现了爱心人士帮扶与贫困户需求有效对接，截至2019年4月底，我盟已经注册爱心人士16426人，注册贫困户22987人，社会各界捐助资金86万余元。2018年启动京蒙扶贫协作以来，成立锡盟京蒙扶贫协作专项推进组，形成了上下联动、部门配合、政策沟通、信息互通的工作机制。2018年以来，落实经盟扶贫协作帮扶资金1.05亿元。涉及产业合作、劳务协作、人才培训、社会事业、基础设施等领域的近50个项目。

　　（六）强化基层组织战斗堡垒作用。一是加强农村牧区基层干部教育培训。紧紧围绕习近平总书记关于脱贫攻坚重要论述、党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，举办全盟贫困嘎查村党组织书记培训班和全盟嘎查村党组织书记培训班，分别培训嘎查村党组织书记114名和100名，提升嘎查村党组织书记带领发展和服务群众能力。依托锡盟蒙语教学资源，承办“万名嘎查村党组织书记”全区蒙文培训班工作，组织选派54名嘎查村党组织书记分别参加自治区党委党校和黑龙江兴十字村示范培训班，提升其履职尽责能力。二是强化示范引领作用。引导广大党员干部在推动脱贫攻坚、乡村振兴战略中发挥示范引领作用，开展评选表彰全盟优秀嘎查村党组织书记、优秀驻嘎查村第一书记和优秀党员中心户活动，通过逐级推荐遴选、层层审核把关，确定表彰人选，集中表彰了奋战在基层党建、脱贫攻坚和乡村牧区振兴工作中的30名优秀嘎查村党组织书记、30名优秀驻嘎查村第一书记和30名优秀党员中心户，做好全区百名优秀嘎查村党组织书记、派驻嘎查村第一书记和党员中心户推荐工作，采取自下而上、上下结合的方式，研究确定14名嘎查村党组织书记、14名派驻嘎查村第一书记和38名党员中心户，共66名拟推荐表彰对象，并报自治区党委组织部。积极开展全区基层党建创新典型案例征集评选表彰活动，评选推荐6个农村牧区基层党建典型案例并上报自治区党委组织部。

　　（七）全力壮大集体经济。制定出台《锡林郭勒盟关于发展壮大嘎查村级集体经济实施方案（2018年——2020年）》《锡林郭勒盟扶持嘎查村集体经济发展试点资金及项目管理实施细则》等规范性、指导性文件，建立以旗县市（区）党委书记为组长的发展壮大嘎查村集体经济领导小组，实施“书记工程”，利用三年时间，分“三步走”目标（即：一年全部消除集体经济1万以下薄弱嘎查村、两年巩固提升、三年全盟所有嘎查村集体经济达到5万元以上的“三步走”目标），各地相继制定工作方案，加大支持保障力度，形成了良好导向。截至目前，全盟854个嘎查村实现清零递增，彻底消除了“空白”嘎查村，其中1万元以下的嘎查村85个，1万元—5万元的471个，5万元—50万元的274个，50万元—100万元的16个，100万元以上的8个。

　　四、存在的主要问题

　　（一）牧区基础设施建设薄弱。锡盟牧区面积广大，牧户居住分散，基础设施虽然经过前几年的集中地投入和建设有了明显改善，但是部分地区的建设还是低水平、低档次的，对统筹推进脱贫攻坚和乡村牧区振兴战略的制约作用依然明显。道路方面，苏木镇基本实现了通柏油路，但嘎查硬化路、苏木镇间断头路等需要改造建设，且点多线长养护成本高。根据现行国家政策，普通国省道改造、农村牧区公路等项目，中央只给予定额补贴，收费公路上级补助为总投资的30%，非收费二级公路补助为国道每公里600万元、省道每公里420万元，三级公路上级补助为国道每公里360万元、省道每公里252万元，农村牧区公路也是定额补贴，仍需地方配套。我盟属于北部边疆少数民族地区，在整个路网布局中属于“交通末梢”，大部分路段交通量相对较小，社会资本参与和投资交通基础设建设的积极性不高，发行收费公路专项债券难度也很大，全盟13个旗县市（区）中8个为贫困旗县，财政收入低，往年公路建设中产生的债务较多，债务压力大。饮水安全方面，目前全盟仍有4万余人、244万头只牲畜的饮水还存在取水距离远、水质差等问题。广播电视通讯方面，边境地区、浑善达克沙地，广播电视基础设施薄弱，广播电视通讯盲区较多。通电方面，目前牧区偏远地区居住分散的牧户未通网电，占全部牧户的25%，主要依靠风光互补设备升级改造实现通电。

　　（二）牧区振兴人才支撑不足。农村牧区各类人才是推进脱贫攻坚和乡村牧区振兴的关键，目前我盟尤其是牧区人才短缺已成为制约脱贫攻坚和乡村牧区振兴有效衔接的重要因素。一是牧民是牧区振兴的主体力量，牧民长期以来受传统畜牧业生产经营方式影响，新型经营理念、市场意识、生产水平、科学技术运用等方面的能力不足，新型职业牧民缺乏，成为制约牧区振兴的一大瓶颈。二是我盟地广人稀，牧民居住分散，牲畜存栏较多，现有嘎查动物防疫员每人年均免疫畜禽3—5万头只牲畜，且参与入户流行病学调查、采血、消毒、病畜扑杀、疫情观察和疫情报告等常规性工作，工作任务非常繁重，而基层防疫员每人年均报酬只有1.5万元，工作报酬较低，还存在感染人畜共患病的风险，严重影响了基层防疫员的工作积极性。三是基层现有在编在岗技术人员知识老化现象严重，过去农技人员的专业结构、知识结构已经不能适应当前农村牧区产业结构调整和现代农业发展的新要求。四是高层次科研人员少，承担重大科研攻关任务能力不足，科技成果少，特别是能够转化的有重大价值的科研成果不多。五是科技特派员的知识、技能与农牧民的实际需求仍存在差距，需加强科技特派员的管理和培训，加快更新优化特派员知识结构，提高特派员服务技能和业务水平。

　　（三）产业扶贫工作有待加强。一是利益联结机制建立的不够紧密。目前，很多地区农牧业产业扶贫主要是通过政府为龙头企业、合作社等新型经营主体注入一定量的资金，通过签订相关协议，以一定比例分红的形式使贫困户受益，龙头企业、新型经营主体与贫困户尚未形成直接紧密的的利益联结机制。同时，各地对分红资金的管理及分红模式没有制定统一的规定，既要惠及贫困人口，又要统筹考虑集体经济所有成员，特别是解决好边缘户困难问题亟待关注。二是贫困劳动力致贫原因复杂。首先多数贫困劳动力文化程度低，缺乏专业技能和经营本领，导致生产无技术、创业无门路、外出务工难；其次贫困劳动力年龄偏大，无培训愿望、无就业需求、无创业意愿，加大了组织技能培训的难度；第三大部分因伤、残、病导致完全或部分丧失劳动能力，无法实现自主经营和就业；第四转移进城创业贫困劳动力起步困难较大，申请创业担保贷款后，难以找到担保人，无法及时享受政策红利，缺少创业启动资金。三是旅游扶贫、电商扶贫未真正形成对贫困户的直接有效的带动作用。因贫困劳动力文化程度低、年龄偏大等原因，虽然开展了旅游服务、电商运营等培训，但培训后应用所学技能增收脱贫的贫困人口不多。加之我盟旅游扶贫、电商扶贫处于起步阶段，还未形成直接有效的带贫减贫机制，贫困人口参与度、覆盖面较低。四是集体经济带贫能力低。大部分集体经济缺乏实体经营项目和内容，只充当分配资产收益资金的角色，在嘎查村集体经济发展上面思路不宽、办法不多。

　　（四）农牧业生产经营主体能力有待提升。合作社、家庭牧场市场化竞争能力较弱，产品销售还依赖于传统流通方式，渠道单一，在市场销售中没有话语权。合作社运营水平仍然在低位徘徊，合作社财务规范管理水平不高，缺乏专业财务人员。

　　（五）农村牧区人居环境整治支持力度还需加大。2019年自治区安排我盟农村牧区厕所改造补助资金3092.2万元，盟本级预算安排人居环境治理专项经费2000万元。抓好农村牧区人居环境整治工作，不仅是抓好农村牧区“厕所革命”这一项工作，还包括生活垃圾治理、生活污水治理、村庄清洁行动、畜禽养殖废弃物资源化利用、村庄规划编制等多项工作，资金支持力度还需进一步加大。

　　五、相关建议

　　一是加强农村牧区基础设施建设，加大资金项目支持，改善生产条件、优化生活环境，进一步完善贫困村和非贫困村交通、饮水、用电、医疗、教育等基础设施条件，整体提升贫困村和非贫困村、脱贫户和未脱贫户的公共服务水平。

　　二是建立职业农牧民及基层科研人员培训制度，出台创业兴业、信息服务、劳动保障等方面的综合扶持政策，改善牧区人才短缺现状。

　　三是加大对农牧业经营主体的扶持力度，加强基础设施建设，在标准化建设方面提供服务和指导，增强合作社、家庭牧场市场化竞争能力，扩充产品销售流通方式。

　　四是加大对农村牧区人居环境整方面的资金项目支持力度，助推脱贫攻坚和乡村牧区的有效衔接，进一步加强政策研究，完善标准体系，稳扎稳打推进。