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关于草原生态保护补奖政策实施情况的调研报告
       实施草原补奖政策是全面加强草原生态保护建设,实现草原可持续发展的重要举措,是促进草原畜牧业长远发展,加快牧区经济发展转型升级的有力保障,是维护民族团结,促进边疆稳定的现实需要。通过第一轮补奖政策的实施,全盟取得了草原生态逐步恢复、牧民生活水平稳步提高、草原畜牧业稳定发展的显著成效,有力地促进了草原生态保护长效机制的建立。“十三五”期间我盟继续实施草原补奖政策,对于进一步保护草原生态,促进畜牧业转型升级,增加农牧民收入以及经济社会持续健康发展具有重要战略意义。   
       一、基本情况   
       我盟新一轮草原生态保护补奖政策是从2016年开始实施,实施期限为五年,新一轮补奖政策与上一轮相比,补助范围扩大、补助内容增加、补助标准提高,实施范围进一步精准、优化,实施要求更加严格、规范。   
      (一)优化实施范围。根据全盟新一轮补奖政策要求,凡落实草原承包经营权或签订草原承包经营合同的草场全部纳入补奖政策实施范围。新一轮草原生态补奖政策覆盖全盟12个旗县市区,总规模为27,177万亩,较第一轮增加38.36万亩,其中:禁牧任务5,083.9万亩,较第一轮减少1,085.03万亩;草畜平衡任务22,093.1万亩,较第一轮增加1,123.39万亩。特别是为强化特殊功能区草原生态的保护,按照国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》精神和自然保护区相关法律法规,将三个重点草原类自然保护区核心区、一个湿地和水源涵养区的200.48万亩草原,设立为草原重要生态功能保护区补偿试点,实施五年禁牧保护,实行特殊禁牧政策,提高补助标准,并结合禁牧区转移安置、扶贫攻坚等政策,逐步引导当地牧民转移进城就业或就地从事草原管护,实现稳步增收。     
       (二)提高补奖标准。禁牧补助标准为每亩每年9元,较第一轮提高2.64元。同时,考虑到南北部户均草场面积差异大等因素,继续采取封顶和保底的办法确定旗县禁牧补助资金量。结合全盟禁牧面积和人数测算,封顶标准参照2015年全盟农村牧区常住居民人均可支配收入的1.5倍控制,由上一轮每人每年12,306元提高到18,000元;保底标准由上一轮每人每年3,000元提高到5,000元,略高于国家贫困线标准。新增设置的四个草原重要生态功能保护区补偿试点禁牧补助标准为:锡林郭勒草原国家级自然保护区核心区补偿试点87万亩,草场按照每亩每年50元标准进行补助;贺斯格淖尔自治区级自然保护区核心区补偿试点7.2万亩草场、乌拉盖湿地自治区级自然保护区核心区补偿试点73.78万亩草场,按照每亩每年30元标准进行补助;正蓝旗小扎格斯台重要水源涵养保护区补偿试点32.5万亩草场,按照每亩每年65元标准进行补助。新一轮补奖政策将天然打草场列入禁牧区管理,补助标准为每亩每年5元。草畜平衡奖励标准为每亩每年3元,较第一轮提高1.29元。     
       (三)落实补奖任务和资金。截止目前各地补奖面积已落实26,948.08万亩,完成率为99%,禁牧和草畜平衡责任书签订率分别达到90%和96%。全盟草原补奖中央资金每年114,165万元,根据《锡林郭勒盟草原生态补助奖励政策实施指导意见》要求,鉴于2016年新一轮草原补奖政策启动较晚,各地对2016年底已达到禁牧和草畜平衡要求的牧户足额兑现了补奖资金,对于未达到禁牧或草畜平衡要求的牧户,采取禁牧、草畜平衡任务落实与资金发放挂钩的形式,先发放70%的补奖资金,其余资金根据2017年牧业年度牲畜普查结果,与2017年度补奖资金一并兑现,进一步强化补奖政策成效。截止今年11月27日,全盟已发放2016年度草原补奖资金103,269万元,发放率为90.5%。2017年补奖资金于今年4月份拨付到各旗县市区,截止今年11月27日,已发放23,904万元,发放率为20.9%。   
      二、采取的主要措施   
     (一)加强组织领导,明确责任落实。盟、旗两级高度重视,均相应成立了由政府主要领导任组长,相关部门领导为成员的领导小组,及时研究解决项目实施过程中的具体问题,保证项目的顺利实施。为进一步增强各地对政策实施的自主性和灵活性,新一轮草原补奖政策实施采取了“五到旗县市(区)”,即资金、任务、目标、责任、办法到旗县市(区),旗县市(区)为政策实施主体和责任主体。苏木镇、嘎查村负责落实草原补奖政策具体事务,形成自上而下的组织保障体系。同时,把全盟禁牧和草畜平衡管理,纳入旗县市(区)、苏木乡镇(场)年度目标化管理考核内容,并作为生态环境和资源保护工作考核评价的重要依据。    
      (二)突出宣传引导,提高补奖政策的认识。我盟将宣传引导作为落实新一轮草原补奖政策的重要环节,通过广播电视、手机短信、互联网等平台、召开新闻发布会、动员大会、发放宣传单(蒙汉双语)、告知书和明白卡等形式,宣传新一轮草原补奖政策重要意义及相关政策,做到了提前告知到位、政策解释到位、思想工作到位。    
      (三)加强制度建设,规范补奖政策落实。制定了《锡林郭勒盟草原生态补助奖励政策实施指导意见(2016—2020年)》、《锡林郭勒盟禁牧和草畜平衡监督管理办法》、《关于加强天然打草场保护利用的实施意见》、《锡林郭勒盟草原生态保护补助奖励政策牧区经济动态监测工作方案》、《锡林郭勒盟草地资源监测工作方案》等相关制度,使草原补奖政策的落实进一步规范化、制度化。各地依据全盟的指导意见和实施方案,在广泛调研、征求意见的基础上都制定出台了符合当地实际的实施方案。实行任务落实、资金发放嘎查村级公示制度,建立了举报制度,公布举报电话,接受社会监督,形成了全社会参与禁牧和草畜平衡的监管氛围。    
      (四)实行科学合理的载畜量核定标准。坚持保护优先、以草定畜、分类核定、结构调整、生态补偿的原则,以旗县市(区)为主体,核定了新一轮(2016—2020年)天然草地冷暖季适宜载畜量,分别为700万羊单位、1745.49万羊单位,基本与上一轮核定载畜量持平;冷暖季平均载畜能力分别为:35.97亩/羊单位、14.42亩/羊单位。    
      (五)强化监管,执行严格的禁牧和草畜平衡制度。新一轮草原补奖政策的落实关键在于监管,我盟各地生态保护部门按照有关规定和程序,统一聘用专职草原管护员,由苏木镇草原生态综合执法中队统一管理,协助草原执法人员做好禁牧、草畜平衡等监管工作,建立联防巡查制度,对禁牧区和草畜平衡区定期不定期进行机动化巡查监管,加强管护力度。特别按照《锡林郭勒盟关于建立草原生态环境保护联合执法机制的意见》,加强综合执法,加大对违反禁牧和草畜平衡规定的处罚打击力度。今年以来,全盟违反禁牧、草畜平衡规定案件425起,立案350起、结案296起,处罚40.3448万元。同时对未严格落实禁牧和草畜平衡制度的旗县市(区),按照《锡林郭勒盟草原生态保护约谈办法》和《锡林郭勒盟领导干部生态环境损害责任追究办法》有关规定约谈或追究责任。2016年,针对超载过牧问题,约谈了12个旗市(区)政府(管委会)。今年以来,盟委、行署3次派出督查组对13个旗县市(区)开展督查指导工作,盟生态委派驻12个工作组深入各旗县市(区)进行监督指导。                                     
     (六)实行补奖资金发放与农牧户责任履行挂钩机制。以禁牧区禁止放牧、草畜平衡区不超载的标准,对未落实禁牧或草畜平衡任务的农牧户,扣发禁牧补助或草畜平衡奖励资金,扣发补奖资金用于对严格落实禁牧、草畜平衡任务的牧户进行再奖励。以此建立奖惩制度,做到责权利相统一。    
       三、存在的问题   
     (一)超载现象仍很普遍。全盟草畜平衡区超载放牧、禁牧区违规放牧现象仍普遍存在,特别是大户和典型户超载现象更为严重。还有部分牧户思想观念仍未转变,超载经营欲望很强烈。    
      (二)管护工作开展难度较大。由于我盟草原面积大,交通不方便,管护员工作量大、工资低等原因影响管护员的工作积极性,而且执法人员和草原管护人员少,部分苏木镇草原监管车辆装备落后,对禁牧区和草畜平衡区常态化巡查工作难以实现。另外,受经济利益驱使,偷牧、夜牧、超载过牧等违规放牧现象比较频繁,对草原监督监管工作带来了一定的难度。    
      (三)个别地区仍存在非牧户经营草牧场现象。我盟一直对外地寄养牲畜进行清理整顿,依法清退外来牲畜,取得了一定的效果,但个别地区仍然存在因草场流转不规范,承包草场合同未到期等原因,导致非牧户经营牲畜及外来牲畜大量流入现象。    
      (四)个别地区工作重视程度不够。《锡林郭勒盟草原生态补助奖励政策实施指导意见(2016—2020年)》明确要求草原补奖资金发放与禁牧、草畜平衡责任落实挂钩,但个别地区还没有制定出台切实可行的与补奖资金挂钩的具体措施及奖励办法。有的地方应对草场纠纷、草牧场确权、超载过牧、违规放牧、清理非牧户、转移安置等问题,办法不多,担当意识不强,工作滞后,导致部分工作任务还没有最终落实到位。     
       (五)重要生态功能区保护工作推进难度较大。新一轮奖补政策对草原重要生态功能保护区,实施五年禁牧保护,提高补助标准,实行特殊禁牧政策。但是具体实施当中,涉及三个自然保护区的推进工作难度较大,存在的主要问题有:一是保护区各功能区范围划定不合理,保护和利用矛盾突出。二是对转移牧户没有一次性补助、没有机动草牧场,转移安置工作推进难度较大。三是重要生态功能区保护是一项长期工作,目前对重要生态功能区,采取的五年禁牧保护政策,时间较短,并且五年后对这些生态功能区保护措施如何延续,政策措施不明朗,保护区农牧民无法从长远角度安排生产生活。四是修建乌拉盖水库和高力罕水库以后,两条河流下游失去水源,下游草场、牲畜以及乌拉盖湿地水源被切断,使得乌拉盖湿地的退化进一步加速。     
       (六)工作进度缓慢,资金拨付滞后。截止到11月27日,全盟共发放2016年和2017年草原生态补奖资金127,173万元,占两年应发放资金的55.7%(其中:发放工作较好的地区为东苏旗、西苏旗、正蓝旗,发放工作较差的地区为锡市、太旗),发放率较低的主要原因,首先是各地对草原生态补奖政策实施情况的核实工作进展缓慢,相关工作推进迟滞。其次,各地地方财力有限,财政资金调度紧张也是影响发放率的主要因素。    
      (七)盟级配套扶持政策未落实。《锡林郭勒盟草原生态补助奖励政策实施指导意见(2016—2020年)》(锡署办发〔2017〕152号)明确提出,延续执行禁牧区养老补助、禁牧区助学补助、基础设施建设补贴等盟级配套扶持政策,并要求所需经费列入当年预算。但此项经费盟级未落实。    
      (八)草原畜牧业发展不可持续的问题日益凸显。我盟畜牧业发展进入了新的历史阶段。畜牧业生产的主要矛盾也由总量不足转变为供给侧结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和适应市场需求的有效供给不足并存。特别是草原生态环境约束趋紧情况下,实施严格的草畜平衡制度和禁牧制度后,牧民养殖规模会受到限制,畜牧业生产经营方式不适应、动能不足、发展不可持续的问题日益凸显。如何才能通过有限的养殖规模,实现牧民收入的持续提高,将成为新的问题。这些问题也折射出我盟在畜牧业发展方面缺乏科技支撑,自主创新实力薄弱、核心技术缺乏,畜牧业科技成果不能转化成为现实生产力, 畜产品“优质不优价”等畜牧业持续发展面临的最大挑战和突出问题。   
      四、建议    
     (一)强化依法行政,严格落实规章制度。今年是我盟草原生态补助政策实施的关键一年,各项工作的严格落实直接关系到新一轮补奖政策有效实施,关系到广大牧民生产经营方式及观念的转变,关系到我盟草原生态根本上得到保护。因此,一是从监督缺位、缺威,监督滞后,责任追究不到位等突出问题入手,推行严格的行政执法责任制,狠抓落实依法行政监督机制。二是从推进依法行政,建设法治政府的政治高度,严格落实新一轮草原生态保护补助奖励政策和禁牧休牧、草畜平衡、“农区禁牧”、“沙地禁羊”等制度措施,层层落实补奖工作责任状,严格执行冷暖季适宜载畜量核定标准,必须做到禁牧区禁止放牧,草畜平衡区不得超载过牧。三是严格落实补助资金发放与牧户责任落实相挂钩的办法,同时采取责任落实与其他项目资金安排相挂钩的办法,加大执法力度,确保禁牧区真正实现禁牧,平衡区真正实现平衡。    
     (二)加大对流转草牧场的监管力度。一是对企业承租草牧场的严格按照《锡林郭勒盟草原承包经营权流转管理暂行办法》(锡署办发〔2015〕212号),进行审核和收取风险保证金。对草原承包经营权流转后,再次流转的,按照有关规定收回或严加管理。二是对个人草原承包经营权的流转,首先,坚持依法、自愿、有偿的原则。不得改变草原权属、性质、用途,不得损害草原承包经营者权益。其次,坚持适度规模经营的原则。优先在本集体、经营组织内部流转,鼓励向农牧民专业合作社、家庭牧场、专业大户等新型经营主体流转,发展多种形式的适度规模经营,提高畜牧业经营效益。对以前年度已签订合同流转的草牧场,按照新规定要求规范管理,补充登记备案。     
      (三)进一步开展清理非牧户占用草牧场工作。针对个别地区存在的隐瞒事实真相、采取冒名顶替等方式,继续占用草牧场的非牧户人员,相关地区和部门要站在讲政治、讲大局、讲稳定的高度,切实提高做好这项工作重要性的认识,从摸清底数入手,抓好各项清理措施的落实,依法依规追究相关人员责任。   
    (四)加大实施补奖政策的监管力度。一是从管护队伍建设、强化日常巡查、加强定期督查入手,进一步强化监督管理。二是密切与执法部门的配合协作,建立联防工作机制,形成工作合力,不断加大执法力度。三是督促个别地区尽快研究出台实施补奖政策的具体操作及奖惩办法,进一步规范监管工作。四是从严加强绩效考核工作,确保各项任务的全面落实。特别是结合年底牲畜普查工作,做到从严统计,为严格落实补奖政策提供准确的数字支撑和科学依据。    
     (五)加大重要生态功能区保护工作的协调推进力度。一是全力争取和统筹整合国土、生态、环保、农牧、扶贫、住建等领域资金,按照政府主导、部门联动、分类分级解决的原则,依法有序组织重要生态功能区牧户就地禁牧转岗或转移安置。二是积极探索国家公园管理体制,谋划科学的管理模式和监管措施,加强重要生态功能区生态系统保护力度。三是对重要生态功能区,应采取长期的保护发展政策,通过宣传教育让保护区农牧民,全面理解和支持此项政策的长期性和稳定性,为保护区农牧民经营理念的必须转变,以及生产生活的长期有计划地安排,吃上定心丸。四是按照水库管理的有关要求,确保乌拉盖水库和高力罕水库适宜水位的前提下,保证一定流量,不断补充下游草原、湿地水源。乌拉盖河和高力罕河是干旱的乌珠穆沁草原和乌拉盖湿地的生命线,确保两条河流生态流量,对下游草原、湿地生态恢复将会起到不可估量的作用。    
     (六)加快工作落实进度和资金拨付进度。目前全盟牲畜出栏工作基本结束,首先,各地要集中力量加快补奖政策各项任务完成情况的核实、考核、认定工作,特别是加快基层工作的推进力度尤为重要。其次,各地要统筹调度财政资金,优先兑现草原生态补奖资金。另外,针对禁牧区盟级出台的三项补贴政策,有关部门积极协调,争取列入明年预算。    
     (七)加快推进管理手段现代化。加快建立数字草原信息中心,综合运用大数据手段,广泛收集草原土壤、水资源、气候、植被等方面的基础数据,加强动态分析、研判和监控,为禁牧和草蓄平衡以及畜牧业发展提供科技支撑。在现实发展和科学分析的基础上,编制农牧业领域长远发展项目,采取现代资本运作方式,加快建设农牧业工程项目,促进现代农牧业发展。要科学处理草原自我修复能力和草原生产能力之间的关系,依靠现代科学知识和技术手段,促进草原生态保护与现代畜牧业发展相和谐、相平衡,实现草原生态良好、畜牧业生产发展、农牧民增收多赢。    
     (八)要加快推进畜牧业科技创新,提高农牧民收入。   
      习近平总书记指出,我们必须比以往任何时候都要更加重视和依靠农业科技进步,走内涵式发展道路,要给农业插上科技的翅膀。科技创新是畜牧业供给侧结构性改革的重要引擎。推动锡盟传统畜牧业的质量提升、效率提升和动力转变,科技是最主要的支撑和最核心的动力。要深入实施科技兴牧战略,高水准、前瞻性的制定新时代草原畜牧业科技战略发展规划,坚持把科技创新融入到引种、育种、扩繁、育肥、加工、销售全产业链,加强创新能力和创新体系建设,加快在品种改良、饲养技术、疫病防治、智慧畜牧业、生产加工等关键环节领域实施一批重大科技专项,推动创新成果变为实实在在的生产活动。在科技创新支撑供给侧改革的同时,在草原保护、建设、发展中加大新型经营主体的培育力度,加快推进集约经营、规模经营和现代经营。要大力推进产学研合作,通过科技合作、联合攻关、产学研对接等方式,加强与知名科研机构、高校院所在战略合作、项目攻关、人才交流等方面的深层次合作,共同推进畜牧业科技创新发展,共享研发成果。实施好“草原英才”工程、农村牧区高层次实用人才培养推进计划、新型职业农牧民培育工程,加大培养、培训、培育力度,加快造就一批农村牧区科技领军人才和创新团队,加快培养造就一批懂农牧业、爱农牧区、爱农牧民和亲乡土、懂技术、善经营的高素质畜牧业人才队伍,为发展现代畜牧业提供人才保障和智力支持。要突出企业主体地位,加大政策支持力度,扶持规模化、标准化程度高和科技创新能力强的畜产品加工龙头企业,做好肉类精深加工和骨血脏器、皮毛、胚胎、胃黄草等综合利用,加大马奶、驼奶和孕马血清等高端生物制品的研发力度,提升畜产品及其副产品附加值,提高畜牧业全产业链发展的质量和效益,提高农牧民收入。    
     (九)要着力打造有竞争力的畜牧业品牌。品牌是产业发展的重要支撑,科技是推动品牌建设的强大动力。要牢固树立品牌意识,大力实施品牌战略,坚持企业开发为主、政府引领为辅,大力推进畜牧业科技创新,认真做好“三品一标”认证和农畜产品品牌创建工作,培育更多的优质产品,打造更多的特色品牌,不断增强我盟畜产品的行业竞争力和市场话语权,让锡林郭勒牛羊肉品牌叫响全国、走向世界。要鼓励企业建设技术创新平台,增强创新能力,支持重大技术创新项目建设和新技术、新工艺、新产品的应用、推广、开发,提高品牌科技含量、品牌价值和市场竞争力,以品牌效益带动提高农牧民收入。同时,加快组织开展特色农畜产品优势区创建工作,争取我盟草原肉羊、马铃薯等品种生产优势区列入国家特色农产品优势区,多渠道增加农牧民收入。                                                                                        
 
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