一、基本情况
    在实践中，我们认识到，草原保护与建设必须顺应自然规律，坚持保护与建设相结合，保护优先的原则。草原是牧民赖以生存的基础，如何做到既要保护草原生态，又要提高牧民收入，是我盟当前和今后面临的一个重要课题。
    为了探索建立草原生态补偿机制，2006年，我盟在西部荒漠半荒漠草原区（二连浩特市、苏尼特左旗、苏尼特右旗）3个旗市的4个苏木镇8个嘎查着手开展了生态恢复禁牧试点工作。给牧民一定数额的草场补偿费，把沙化退化严重的草场彻底围封禁牧，建立生态恢复禁牧区；通过政策引导和多方面的扶持，使牧民从草原上走出来，转移到城镇创业、就业；对一些不具备转移进城条件的牧民实行就地禁牧；蓝旗也在建立生态恢复禁牧试点方面做了积极的探索。具体做法是，政府给予牧户一定数额的草场补偿费，补偿期限5年，围封禁牧10年。结合我盟制定出台的《关于引导扶持牧区人口向城镇转移政策措施的指导意见》，向禁牧搬迁户一次性给予一定数额的住房补贴，同时在教育、养老、医疗等方面也给予补贴。在确保有效恢复草场植被的同时，妥善安置转移牧民。目前，西部两旗一市试点已经转移牧民353户、1141人，围封禁牧草场382.4万亩。不仅取得了生态效益，也取得了一定的社会效益。
    二、存在的问题
    在全盟范围内建立草原生态补偿机制，探索草原补偿的办法和标准，主要存在以下几个方面的问题。
    一是草场沙化退化程度不同。由于我盟地域辽阔，分布的草原类型各不相同，即便是同一草原类型内沙化退化程度也不相同。调研中我们发现，各地草场植被存在着很大的差异，以2006年的实际情况看，西部荒漠草原--沙化退化严重区域，草场载畜量是95.4亩/羊单位；相对较好的区域，草场载畜量是67.5亩/羊单位。中东部典型草原--沙化退化严重区域，草场载畜量是61亩/羊单位；相对较好的区域，草场载畜量是28亩/羊单位。南部浑善达克沙地--沙化退化严重区域，草场载畜量是29.9亩/羊单位；相对较好的区域，草场载畜量是25.2亩/羊单位。所以说，按照草原植被类型和草场沙化退化程度，很难制定统一的补偿办法和补偿标准。
    二是草场面积差距大。南北不同区域牧户草场面积相差很大，即便是同一区域牧户间草场面积也有差距。如北部西苏旗：牧户平均草场面积是6034亩，草场面积最大户45950亩、草场面积最小户只有644亩。南部白旗：牧户平均草场面积是994亩，草场面积最大户3460亩、草场面积最小户只有78亩。如果按照草场面积进行补偿，以每亩1元的补偿标准来算，牧户所得补偿资金额度差距相当大。以西苏旗和白旗为例：西苏旗草场面积最大的牧户每年补偿金可得到45950元、草场面积最小的牧户只有644元；白旗草场面积最大的牧户每年补偿金可得到994元、草场面积最小的牧户只有78元。按照草场面积补偿，对于草场面积小的牧户和南部牧区来说，牧户所得到的补偿资金还达不到当地最低生活保障的水平（农村牧区低保每年每人432元，按四口之家计算每户每年1728元）。所以说，按照同样的标准实施禁牧补偿，牧民生活无法保障。
    三是资金短缺。建立补偿机制需要有大量的资金支持，在没有国家项目资金的扶持下，只靠地方有限的财力很难大规模实施。目前我盟生态建设项目资金只能用围栏封育资金，在大面积围封的情况下，有一部分结余资金用来进行草场补偿，但是按照项目管理办法和验收标准的要求，项目地块只能安排一次，不能重复安排建设项目，所以说资金非常有限。如西部两旗一市试点建设，每亩草场只按1-1.2元补偿，加上住房、医疗、教育和养老等各类补贴资金五年共需要7579.84万元。目前已完成补贴资金2714.88，资金缺口4864.96万元。
如果按照牧民收入和平均草场面积两个因数来实施补偿，以2006年情况为基数，以西部草场面积较大的西苏旗和南部面积较小的白旗为例，西苏旗牧民人均纯收入2365元、牧户平均草场面积6034亩，白旗牧民人均纯收入2238元、牧户平均草场面积994亩。如果按照平均每户牧民4口人，要达到当地牧民人均纯收入，两个旗草场补偿标准分别需要1.6元/亩和9元/亩。对于草场面积低于平均草场面积的，补偿标准会更高。以两旗草场面积最小户644亩和78亩为例计算，草场补偿标准分别需要14.7元/亩和114.8元/亩。
    所以说，针对我盟的实际情况实施草原生态补偿，资金短缺是最重要的问题。
    三、对策与建议
    由于建立草原生态补偿机制，是一项长期的系统工程。探索建立适合我盟各地实际的草原生态补偿机制，首先应当做好以下几个方面的工作。
   （一）制定规划、完善政策
    为了加快我盟农村牧区转移进程，有计划有步骤的安排好人口转移工作，我盟编制了农村牧区人口转移“十一五”规划。在此基础上，各地要从本地实际出发，根据不同草原类型、沙化退化程度和牧民收入等方面入手，做好草原生态补偿计划安排，确定近期和长远的实施目标，为下一步草原生态补偿机制的建立和争取国家生态保护项目打好基础。各项优惠政策的制定出台，也为农村牧区人口转移工作和生态恢复补偿机制的建立提供了有力的保障。但是，各项优惠政策还需要在抓好落实的基础上，在不断发现问题、解决问题中完善提高。
   （二）巩固成果、总结经验
    通过生态恢复禁牧区试点的实施，我们取得了一定的成绩，同时也总结了一些经验。从目前看，试点实施情况良好，转移牧民比较稳定。但是，随着各项工作的进一步深入，一定会出现一些问题和困难。为此，要积极做好试点区转移牧民的后续扶持和服务工作巩固试点成果。
由于我盟草原面积大，在没有项目资金的支持下，全面实施生态补偿难度很大。因此，各地在有条件的情况下，继续开展试点工作，尤其是工业发展较快、地方财政有能力的旗县要积极开展生态补偿试点工作，不断总结经验，探索出适合各地实际的草原生态保护的路子，建立草原生态保护的长效机制。
   （三）因地制宜、分类指导
    草原生态补偿的目的是，在有效保护草原植被的同时不降低牧民的收入，实现“双赢”的目标。草原畜牧业是我盟经济基础的一部分，长期以来形成了优质的畜种品牌，如果全面实行禁牧是不现实的，也是不可行的。因此，草原生态补偿应当按照因地制宜、分类指导的原则，针对不同情况制定合理的草场补偿办法和补偿标准。
按照草原类型大体可以分为西部荒漠草原、中东部典型草原、南部浑善达克沙地三个类型。每个草原类型中又有不同程度的沙化退化区域，如东乌旗的额吉淖尔镇草场沙化退化严重，草场载畜量是61亩/羊单位，接近荒漠草原的程度。草原保护不仅要保护植被差的沙化退化部分，而且保护植被好的部分更为重要，使其不至于沙化退化。为此，不能笼统地按照不同草原类型来制定补偿办法。根据我盟实际，从草原保护和畜牧业基础经济的角度出发，补偿种类基本上可分为两种：一是禁牧补偿，二是草畜平衡补偿。
    当前我盟最需要建立生态补偿的范围，一是沙化退化严重，在植被得不到有效恢复的情况下，生态环境会进一步恶化的草场；二是京津风沙源治理工程项目区，我盟从2000年起实施沙源工程，项目区占用牧民草场，和牧民签订的治理合同是5年，合同陆续到期牧民要求使用草场，如果放开使用，生态建设成果将毁于一旦。
    1、禁牧补偿：补偿范围应该是沙化退化严重草场和沙源治理工程项目区，具体要求是建立生态恢复禁牧区，严格执行禁牧。补偿年限为10年，分两个阶段实施。前5年补偿标准按照现行退牧还草的标准5元/亩，后5年随着国民经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，补偿标准10元/亩。对于草场面积小，享受补偿后还达不到当地牧民收入水平的牧户，以当地牧民平均收入水平为标准补差，做到既保护了生态又不降低牧民收入。
    2、草畜平衡补偿：近年来，我盟为了实现草畜平衡作了大量的工作，但是各地一直没有从根上实现草畜平衡，最主要的原因是由于草场退化，以草定畜牲畜数量锐减，牧民收入大幅度降低，草场植被较差的牧民生活无法保障。针对轻度沙化退化草场，坚持保护优先、适度利用的原则。该区域按照草地植被情况，科学合理的核定载畜量，严格执行草畜平衡和春季休牧制度。补偿办法是以草场面积为单位，按照植被情况核定载畜量，以载畜量的底线为依据确定饲养牲畜数量。由于草畜平衡而减少收入，造成牧民收入达不到当地牧民平均收入水平的，进行差额补偿。具体补偿标准应当按照草畜平衡后当年实际收入情况来确定。补偿范围应当是经科学测定，草场生产能力可以从事畜牧业生产活动，但是必需严格限制利用的草场。通过补偿，实现草场的科学合理利用，在有效恢复草原植被的同时提高牧民的收入水平。
    西部荒漠草原：草场面积大，沙化退化严重。应当以禁牧补偿为重点，禁牧补偿和草畜平衡补偿相结合。禁牧补偿的重点区域是沙化退化严重的草场和京津风沙源治理工程项目区，其它植被相对较好的区域实施春季休牧和草畜平衡补偿。
    中东部典型草原：草场面积大，大部分草场植被相对较好。京津风沙源治理工程项目区实施禁牧补偿，其它区域以草畜平衡补偿为重点，同时要做好划区轮牧，实现常休常轮。
    南部浑善达克沙地：草场面积小，植被相对恢复较好。京津风沙源治理工程项目区实施禁牧补偿，其它区域可以参照草畜平衡补偿的办法进行补偿。
    建立草场补偿机制，是在巩固生态建设成果，有效恢复生态的同时，提高牧民的收入，实现“双赢”目标。所以说，草场补偿资金对于牧户来说应该达到当地牧民最低人均收入。对于禁牧草场来说，在得到草场补偿资金来维持生活的同时，如果能够实现在城镇就业，转移后牧民收入就会得到进一步提高。只有这样，转移进城的牧民才能够稳定下来，就地禁牧户也能维持正常的生活。另外，通过草畜平衡补偿，既能有效保护草原植被，又不降低牧民收入。
    （四）积极争取项目支持
    为了加大草原保护力度，建立草原生态补偿机制，我盟曾多次向国家及自治区有关部门申请，希望把我盟列入退牧还草项目区，但由于我盟属于京津风沙源治理项目区，不再重复安排生态建设项目。京津风沙源治理工程中的禁牧舍饲试点项目到2008年全部结束，我盟目前还没有争取到建立草原生态补偿机制的国家项目支持。年初，国务院政策研究中心农村部组织专家到我盟调研，专门研究如何建立草原生态补偿机制等问题。如果国家能够把我盟列入草原生态恢复补偿试点区，有了国家项目的支持，我盟严重退化、沙化草原区建立生态恢复禁牧区的草场补偿资金就能够得以解决。 为此，我们必须抓住这次难得的机遇，认真总结“生态恢复禁牧区”试点经验和取得的成效，积极争取国家生态保护项目，依托项目资金建立草原生态补偿机制。在此基础上，不断总结经验，争取扩大项目的覆盖面，使草原生态补偿项目在全盟范围内推开。